LA COMISIÓN DE HACIENDA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES TIENE A ESTUDIO LA REGULACIÓN DE LOS ACTIVOS VIRTUALES
A instancias de la remisión a la Asamblea General por parte del Poder Ejecutivo de un Proyecto de Ley que, posteriormente se destinó a la Cámara de Representantes y en consecuencia a la Comisión de Hacienda, esta última tiene para estudiar la regulación de los activos virtuales.
A modo de introducción, el Banco Central del Uruguay ha elaborado una definición de activo virtual, señalando que el término refiere a una representación digital de valor o derechos contractuales que puede ser almacenada, transferida y negociada electrónicamente mediante tecnologías de registro distribuido (DLT) o tecnologías similares. Por tratarse de una representación digital de valor o de derechos contractuales, es posible considerar los activos virtuales como bienes muebles incorporales. Cabe recordar que los bienes incorporales carecen de una existencia material y tienen una existencia ideal, no perceptible a través de nuestros sentidos sino comprensible a través de nuestro entendimiento y razonamiento. Es decir que el activo virtual es una representación de una cosa (un valor, dinero electrónico, un bien, etc.), cuya naturaleza debe ser tenida en cuenta al momento de analizar el marco jurídico aplicable a cada activo virtual. Además, si la actividad desarrollada con esos instrumentos implica el ejercicio de intermediación financiera o actividad financiera, se encontrará sujeta a la regulación y control del Banco Central de Uruguay. Agrega la definición que esta representación digital puede ser almacenada, transferida y negociada electrónicamente, mediante tecnologías de registro distribuido (DLT). La abreviación DLT viene de la expresión en inglés “Distributed Ledger Technology”, que significa Tecnología de Libro Mayor Distribuido. Si bien el funcionamiento de la mayoría de los activos virtuales se basa en la utilización de cadenas de bloques (comúnmente referidas como blockchains), es importante reconocer que éstas son consideradas una especie posible dentro del género “tecnologías de registro distribuido”. En el plano tecnológico, un activo virtual se ve reflejado a través de un dato almacenado en un registro distribuido, el cual se encuentra protegido por la implementación de criptografía. Estas anotaciones o datos reciben el nombre de “tokens criptográficos”. Un token es un tipo de bien digital registrable, por lo que es creado, transmitido o almacenado en forma digital e intangible por medios electrónicos en la DLT. Se plasma en una anotación contable en un registro distribuido, cuya vida jurídica se vincula a una estructura de redes descentralizadas.
Continuando con el análisis de la definición, el término “tecnologías similares” busca dotarla de mayor adaptabilidad a los desarrollos tecnológicos que puedan darse en el futuro. Se apunta a comprender aquellas tecnologías que permitan establecer registros distribuidos con un alto grado de seguridad y confiabilidad, en ausencia de una entidad central encargada de su mantenimiento y actualización. A pesar de que, desde el punto de vista informático, la tecnología distribuida no es algo novedoso, se ha producido en estos últimos años una masificación en su uso, lo cual ha llevado a desestabilizar los paradigmas de registro de dominio, usualmente centralizados. Si bien el término “criptoactivo” se entenderá sinónimo del término activo virtual, el término “criptomoneda” no representa un sinónimo de activo virtual, sino que refiere específicamente a los tokens criptográficos que fueron diseñados con el objetivo de cumplir con las funciones del dinero y servir de medio de pago, por ejemplo, Bitcoin.
Finalmente, quedan excluidos de la definición de activo virtual, los tokens criptográficos que no verifican la condición de ser una representación digital de valor o derechos contractuales, como por ejemplo los tokens que representan certificaciones académicas, credenciales de cualquier tipo o certificaciones de atributos de identidad, entre otras.
II.- Clasificación de activos virtuales (AV)
Los activos virtuales pueden ser clasificados de la siguiente manera:
– Activos Virtuales Valores: Son aquellos AV que pueden otorgar derechos como la propiedad, el reembolso de una suma específica de dinero o derecho a una participación en beneficios económicos futuros. A modo de ejemplo, se puede mencionar un AV representativo de un título de deuda.
– Activos Virtuales de Utilidad: Son aquellos AV que se pueden canjear para acceder a un producto o servicio específico que normalmente se proporciona mediante tecnologías de registro descentralizado (DLT) o similares. Un ejemplo de estos AV son aquellos representativos de un derecho a voto, como en los fan tokens.
– Activos Virtuales Estables: Se trata de activos virtuales diseñados para minimizar la volatilidad en su valor. Los AV estables tienen por objetivo mantener la estabilidad en su precio, medido en función de una moneda fiduciaria. En esta categoría de AV, el tenedor obtiene derechos sobre los activos de reserva que respaldan su emisión (en caso de existir), mientras que el emisor se compromete a hacer efectiva su reconversión a solicitud del usuario. Dentro de esta categoría se identificaron los activos virtuales estables respaldados por activos y los activos virtuales estables algorítmicos.
– Activos Virtuales de Intercambio: Estos AV no proporcionan los tipos de derechos o acceso que proporcionan los activos de virtuales valores, de utilidad o estables, pero se utilizan como medio de intercambio o para inversión. Ejemplos: Bitcoin, Ether, Ripple, etc.
Como se advierte, no todas las categorías de activos virtuales pueden categorizarse como instrumentos o activos financieros, dependiendo del tipo de actividad realizada, así como de la regulación específica del valor o derecho contractual representado digitalmente.
En otro orden, cabe señalar que la incorporación de un instrumento en cualquiera de estas categorías seguirá el principio de sustancia por sobre la forma. Es decir que, sin perjuicio de la denominación o categorización efectuada por los sujetos, corresponderá analizar las características que efectivamente reúnan los instrumentos y la actividad que con ellos se desarrolla, para definir el marco jurídico aplicable. Ahora bien, algunos de los activos virtuales de las categorías antes detalladas, se encuentran alcanzados por leyes vigentes en nuestro ordenamiento jurídico.
A) ACTIVOS VIRTUALES VALORES
La Ley de Mercado de Valores, Ley Nº 18.627, de 2 de diciembre de 2009, regula las instituciones y agentes financieros que negocian los distintos tipos de activos (acciones, fondos, obligaciones, etc.) a través de los instrumentos creados específicamente para ello.
Los valores representados en forma electrónica, digital o virtual ya han sido reconocidos en nuestro país y se encuentran en el comercio de los hombres, con un sistema de gestión centralizada. Ahora bien, ha surgido una nueva forma de registro de los derechos incorporales o desmaterializados, el registro descentralizado. Por lo tanto, se debe determinar si la regulación de los valores escriturales de la Ley de Mercado de Valores resulta aplicable a los activos virtuales valores, registrados de forma descentralizada.
La ley define los valores como “(…) los bienes o derechos transferibles, incorporados o no a un documento, que cumplan con los requisitos que establezcan las normas vigentes. Se incluyen en este concepto las acciones, obligaciones negociables, mercado de futuros, opciones, cuotas de fondos de inversión, títulos valores y, en general, todo derecho de crédito o inversión” (artículo 13). De la lectura de la definición de valor consagrada en la ley no se advierten elementos que impidan que éstos sean emitidos mediante el uso de la tecnología de registro distribuido.
Luego la ley identifica dos categorías de valores: los valores físicos (artículos 57 y 58) y los valores escriturales (artículos 14 a 56). Define los valores escriturales como “aquéllos que sean emitidos en serie y representados exclusivamente mediante anotaciones en cuenta que cumplan con los requisitos establecidos en esta ley y en la reglamentación que determine el Poder Ejecutivo. Las anotaciones en cuenta se efectuarán por la entidad registrante en un Registro de Valores Escriturales que puede ser llevado por medios electrónicos u otros, en las condiciones que establezca la reglamentación” (artículo 14). Como se advierte, para que los activos virtuales valores (emitidos mediante el uso de la tecnología de registro distribuido) puedan quedar comprendidos en la definición de valor escriturales, debe crearse una nueva especie porque en tales valores no existe una entidad registrante. Por ello, el texto que se propone modifica dicho artículo 14 agregando esta nueva especie (activo virtual valor) dentro del género “valores escriturales” y a los que se aplicarán las normas de éstos en lo que sean compatibles con el carácter de registro distribuido y no centralizado en una entidad.
B) ACTIVOS VIRTUALES ESTABLES
Los activos virtuales estables son aquéllos diseñados para minimizar la volatilidad en su valor. Tienen por objetivo mantener la estabilidad en su precio, medido en función de una moneda fiduciaria. En esta categoría de activo virtual, el tenedor obtiene derechos sobre los activos de reserva que respaldan su emisión (en caso de existir), mientras que el emisor se compromete a hacer efectiva su reconversión a solicitud del usuario.
Se identifican dos categorías de activos virtuales estables:
– Activo virtual estable respaldado por activos: la emisión se respalda por un activo o canasta de activos. El tenedor del AV tiene derechos de reclamo directos sobre los activos de respaldo, donde se distinguen:
• Emisión de dinero por una Autoridad Monetaria bajo la forma de Activo Virtual, lo que comúnmente se refiere como CBDC (Central Bank Digital Currency).
• Emisión respaldada 100% por una única moneda fiduciaria, mediante depósitos en instituciones financieras locales, verificando la definición de dinero electrónico.
• Emisión respaldada por una canasta de monedas (USD, EUR, etc.) manteniendo en todo momento una colateralización igual o superior al 100%.
• Emisión respaldada por una canasta de activos (oro, canasta de monedas fiduciarias).
– Activo virtual estable algorítmico: su diseño incluye un algoritmo que controla la expansión y contracción de la oferta para acomodarla a la demanda. No hay activos que respalden la emisión ni se configuran derechos derivados de la tenencia del AV.
Por lo que se debe determinar si este tipo de activo virtual está comprendido dentro de las disposiciones relativas al dinero electrónico de la Ley de Inclusión Financiera Nº 19.210, de 29 de abril de 2014.
En ese sentido, el artículo 2º de la ley dispone que “se entenderá por dinero electrónico los instrumentos representativos de un valor monetario exigible a su emisor, tales como tarjetas prepagas, billeteras electrónicas u otros instrumentos análogos, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación, con las siguientes características:
A) El valor monetario es almacenado en medios electrónicos, tales como un chip en una tarjeta, un teléfono móvil, un disco duro de una computadora o un servidor.
B) Es aceptado como medio de pago por entidades o personas distintas del emisor y tiene efecto cancelatorio.
C) Es emitido por un valor igual a los fondos recibidos por el emisor contra su entrega.
D) Es convertible a efectivo a solicitud del titular, según el importe monetario del instrumento de dinero electrónico emitido no utilizado.
E) No genera intereses.
Se trata entonces de instrumentos representativos de un valor monetario, de los cuales la norma realiza una enumeración no taxativa. En efecto, refiere a las tarjetas prepagas, billeteras electrónicas “u otros instrumentos análogos de acuerdo a lo que establezca la reglamentación”, siempre que reúnan características que establece la ley a continuación. En cuanto a las características del dinero electrónico, el valor monetario debe ser almacenado en medios electrónicos, tales como un chip en una tarjeta, un teléfono móvil, un disco duro de una computadora o un servidor. El legislador optó nuevamente por realizar una enunciación no taxativa, en este caso, de los medios electrónicos que almacenan el valor monetario. Agrega luego que debe ser aceptado como medio de pago por entidades o personas distintas del emisor y tiene efecto cancelatorio (literal B), debe ser emitido por un valor igual a los fondos recibidos por el emisor contra su entrega (literal C) y debe ser convertible a efectivo a solicitud del titular, según el importe monetario del instrumento de dinero electrónico emitido no utilizado (literal D), además de no generar intereses (literal E). Por lo tanto, los activos virtuales estables respaldados 100% por una única moneda fiduciaria, mediante depósitos en instituciones financieras locales, que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley Nº 19.210, de 29 de abril de 2014, cumplirían las condiciones legales del dinero electrónico. En efecto, la redacción de la norma es lo suficientemente amplia como para reconocer la tecnología de registro distribuida en el dinero electrónico, por lo tanto, no se advierte la necesidad de introducir modificaciones legislativas en esta materia. Quedarían fuera de esta consideración aquellos activos virtuales estables cuyo respaldo no fuera una moneda fiduciaria determinada.
En otro orden, corresponde precisar que la emisión de dinero por una Autoridad Monetaria bajo la forma de Activo Virtual, lo que comúnmente se refiere como CBDC (Central Bank Digital Currency) es una de las atribuciones conferidas por el legislador al Banco Central del Uruguay, (artículo 7º literal A) de la Ley N° 16.696, de 30 de marzo de 1995, el cual no distingue entre billetes físicos y billetes digitales) y se encuentra por fuera de la presente propuesta legislativa en tanto se entiende ya está contemplado en el derecho vigente.
C) ACTIVOS VIRTUALES DE INTERCAMBIO
Estos activos pueden ser utilizados -tal como se ha expresado- como instrumentos de intercambio o adquisición de bienes o servicios. Aquí ingresan instrumentos como el Bitcoin. Más allá de que puedan no considerarse – en principio – activos virtuales financieros, la Ley Nº 18.573, de 13 de setiembre de 2009, permite al Banco Central: “Reglamentar y vigilar el funcionamiento de las entidades que participan u operan en el Sistema Nacional de Pagos y de aquellas entidades que -sin integrar ese Sistema- pueden generarle riesgos o introducirle ineficiencias, a juicio del Banco Central del Uruguay”. Por lo cual si estos activos se vuelven relevantes como instrumentos de pago de bienes o servicios, el Banco Central del Uruguay puede -dentro del marco normativo actual- reglamentar y vigilar a las entidades que realicen actividades vinculadas a esos activos. Más allá de ello, y aun cuando no se les considere “activos financieros” quedando por fuera del sistema financiero nacional, es necesario someterlos a regulación y control en lo que refiere a la prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, en tanto se verifica un riesgo importante de utilización de estos activos a esas finalidades espúreas, conforme lo han relevado los organismos internacionales especializados en la materia.
III.- Derecho comparado
Dado el crecimiento exponencial de la operativa con activos virtuales, los reguladores a nivel internacional han estudiado el fenómeno y – en su caso – definido una estrategia de regulación. Así, algunos países han adoptado una actitud de expectativa esperando la evolución de la materia, otros han prohibido la circulación de activos virtuales en sus territorios, otros han regulado la protección al consumidor y el control del lavado de activos y financiamiento del terrorismo, mientras que otros han adaptado sus sistemas jurídicos de forma de incorporar los activos virtuales. Por ejemplo, la Unión Europea ha estado trabajando en reglamentos que promueven la prevención de blanqueo de capitales. Por su parte el regulador financiero del Reino Unido, publicó una advertencia sobre la inversión en activos virtuales; siendo requerido que todas las empresas de criptoactivos del Reino Unido estén registradas para abordar la prevención del lavado de dinero.
En otro orden, la Asamblea Federal Suiza aprobó la Ley Federal de adaptación a la tecnología para registros electrónicos distribuidos que modificó el Código de Obligaciones, la ley sobre ejecución de deudas y quiebras, la Legislación Derecho Internacional Privado, la Ley de Servicios Financieros, la Ley de Banca Nacional, la Ley Bancaria; la Ley de Instituciones Financieras, la Ley contra el Blanqueo, la legislación de mercados de valores y la Ley de Infraestructuras del Mercado Financiero. Entre las modificaciones incluidas en el Código de Obligaciones, se legitima la categoría de los derechos-valor registrados. Como se advierte, la estrategia suiza consistió en reconocer la tecnología de registro distribuido dentro de su orden jurídico.
Por otro lado, más de 25 Estados de los Estados Unidos han aprobado marcos normativos que delimitan los alcances de la tecnología Blockchain y la regulación de los contratos inteligentes dentro de su jurisdicción, pero no se ha aprobado aún una regulación a nivel federal. Para determinar si un activo virtual debe ser considerado valor (security), la Securities and Exchange Commission (SEC) focaliza en si estos se adquieren para obtener un beneficio de la actividad de un tercero (básicamente la empresa emisora) o si dichos activos virtuales darán derecho a adquirir un bien o servicio, y no la obtención de una ganancia patrimonial. Es decir, no serán valores si se adquieren para recibir el bien o servicio, sí en cambio si ello se hace como inversión financiera (para revender el token más adelante a un precio más alto en un mercado secundario).
En Latinoamérica encontramos distintas realidades. En México se sancionó en el año 2018 (registrando la última modificación en el 2021) la Ley Fintech que bajo la denominación “Instituciones de Tecnología Financieras” regula, entre otras actividades, las operaciones con activos virtuales. Sin perjuicio de ello, el Banco de México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) emitieron un comunicado conjunto donde señalan que los activos virtuales no constituyen una moneda de curso legal en el país ni tampoco son divisas bajo el marco legal vigente. Advierten sobre los riesgos inherentes a la utilización de los denominados “activos virtuales” como medio de cambio, como depósito de valor o como otra forma de inversión y prohibieron a las instituciones financieras del país realizar y ofrecer al público operaciones con activos virtuales. En cambio, El Salvador se convirtió en el primer país en reconocer al Bitcoin como una divisa de circulación legal, otorgándole el mismo estándar que el Colón, la moneda local. Corresponde precisar que la medida se limita a esa criptomoneda.
Por último, algunos países como Argelia, Bolivia, China, Marruecos, Egipto y Nepal prohibieron todo tipo de transacciones con criptomonedas.
IV. – Alcance del proyecto de ley. Proveedores y emisiones de activos virtuales financieros.
Tomando en consideración los distintos enfoques del Derecho Comparado así como la realidad nacional, este proyecto pretende realizar las modificaciones mínimas indispensables para dar el marco legal a los efectos de que el Banco Central del Uruguay desarrolle -en el marco de su discrecionalidad técnica- la regulación adecuada a cada tipo de instrumento. El artículo 37 de la Ley Nº 16.696, de 30 de marzo de 1995, con la redacción que le diera la Ley Nº 18.401, de 24 de octubre de 2008 y la Ley Nº 18.643, de 9 de febrero de 2010, consagra la potestad del Banco Central del Uruguay de regular y fiscalizar las entidades que integran el sistema financiero, cualquiera sea su naturaleza jurídica y dispongan o no de personería jurídica, a través de la Superintendencia de Servicios Financieros.
Las entidades integrantes del sistema financiero se encuentran enumeradas y en algunos casos caracterizadas en el inciso segundo de dicho artículo. Como se advierte de la lectura de la norma, la técnica legislativa utilizada en el literal A) es diferente a la utilizada en los literales B) a G). En efecto, dentro del literal A) se incluyen “Las empresas que integran el sistema de intermediación financiera” (con la actividad de intermediación como determinante). Cabe recordar que para el Decreto-Ley Nº 15.322, de 17 de setiembre de 1982, la intermediación financiera es la actividad que consiste en satisfacer la demanda de recursos financieros -títulos valores, dinero o metales preciosos- haciendo llegar a los demandantes recursos económicamente ajenos al intermediario, ofrecidos por terceros. Entonces, es posible concluir que la operativa con activos virtuales mediante la entrega de recursos financieros con recursos económicamente ajenos, implica la realización de intermediación financiera. Ahora bien, si se satisface la demanda de recursos financieros con recursos económicamente propios (o eventualmente de ciertos terceros específicamente enumerados en la ley), no se actúa como “intermediario financiero”. Se realiza una operación financiera, por lo que se desempeña actividad financiera, pero no la propia o distintiva del intermediario financiero. Lo mismo si se prestan determinados servicios que tienen como objeto instrumentos financieros, sin asumir el riesgo propio de la operación (intermediación en valores por cuenta ajena, administración de fondos por cuenta de terceros). Por lo tanto, en función del tipo de actividad financiera desempeñada, las entidades se subsumirán, ya sea en alguno de los tipos de entidad detallados en los literales B) a G) del artículo 37, o en el previsto en el inciso 4 numeral I) del mismo artículo.
En efecto, los literales B) a G) del artículo 37 de la Ley Nº 16.696, enumeran:
B) Entidades que presten servicios financieros de cambio, transferencias domésticas y al exterior, servicios de pago y cobranzas, servicios de cofres, créditos y otras de similar naturaleza, exceptuando a las reservadas a las instituciones de intermediación financiera.
Estas entidades sólo podrán financiarse con recursos propios o con créditos conferidos por los sujetos enumerados en la ley.
C) Las casas de cambio, que podrán realizar actividades de cambio y conexas, transferencias domésticas, venta de cheques de viajero y servicios de cobranza y pagos.
D) Las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional y los fondos que administran.
E) Las empresas de seguros y reaseguros y las mutuas de seguros.
F) Las bolsas de valores, los intermediarios de valores y las entidades de custodia o de compensación y de liquidación de valores.
G) Las administradoras de Fondos de Inversión, los fiduciarios profesionales, los fondos de Inversión y los fideicomisos financieros de oferta pública.
Por su parte, el inciso 4 numeral I) del artículo 37 refiere a las entidades no incluidas en la enunciación precedente, que realicen colocaciones e inversiones financieras con recursos propios o con créditos conferidos por los terceros que la norma establece.
Por todo lo que viene de decirse, la operativa desarrollada con activos virtuales que sean definidas como “instrumentos financieros” puede ser realizada por las entidades identificadas en el inciso 2 y el inciso 4 numeral I) del artículo 37 de la Ley Nº 16.696, quedando en todos los casos sujetas a la regulación y control del Banco Central del Uruguay, así como estando limitada cada categoría de institución por la actividad que define su objeto. Además de las entidades señaladas precedentemente, en la operativa con activos virtuales, es posible identificar la participación de otros sujetos, como los desarrolladores y emisores de activos virtuales, los procesadores de transacciones (mineros), los proveedores de servicios de monedero y custodia de activos virtuales, los usuarios, las plataformas de negociación e intercambio o exchanges de activos virtuales, los intermediarios y los asesores.
El Proveedor de Servicios de Activos Virtuales (PSAV), es la entidad que provee en forma habitual y profesional uno o más servicios de activos virtuales a terceros. El término Servicios de Activos Virtuales refiere a los servicios o actividades en relación a cualquier activo virtual, ya sea intercambio de activos virtuales por dinero fiduciario, intercambio de activos virtuales por otros activos virtuales, transferencia de activos virtuales, custodia y administración de activos virtuales o los medios para acceder al control de éstos por cuenta de terceros (custodia, administración, billeteras o monederos custodios, servicios de gestión de AV de acuerdo a instrucciones del usuario), participación y prestación de servicios financieros relacionados con la oferta y/o venta de un activo virtual por parte de un emisor. Corresponde precisar que la mera creación de un software para emitir un AV no convierte al programador en un PSAV, a menos que dicha persona también realice las funciones comprendidas en la definición en el marco de un modelo de negocios para o en nombre de otra persona.
A efectos de incluir a los PSAV dentro de los sujetos sometidos a la regulación y control del Ente, se sugiere la incorporación de un nuevo literal al inciso 2 del artículo 37 de la Ley Nº 16.696, el cual incluya a aquellos proveedores de servicios sobre activos virtuales entre los que se encuentren aquéllos que se definan como financieros por la regulación bancocentralista. Asimismo, se sugiere incorporar al artículo 38 literal C) de la Ley Nº 16.696, la referencia al nuevo literal mencionado precedentemente, ya que guarda relación con los cometidos y atribuciones de la Superintendencia de Servicios Financieros. En tal sentido, esos proveedores de activos virtuales definidos como financieros serían, pues, una nueva categoría de empresa que integra el sistema financiero y que queda sometido a la potestad de autorización, regulación, control y punición por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay.
Por otra parte, el Emisor de Activos Virtuales (EAV) es la persona física o jurídica que emite cualquier tipo de activo virtual incluido dentro del perímetro regulatorio o solicita la admisión de activos virtuales regulados en una plataforma de negociación de activos virtuales. En tanto esos activos virtuales puedan ser catalogados como valores, ingresan a la regulación establecida por la Ley Nº 18.627, de 2 de diciembre de 2009. En materia de mercado de valores, el inciso tercero del artículo 37 de la Ley Nº 16.696, dispone que la Superintendencia de Servicios Financieros también reglamentará y controlará a los emisores de oferta pública. Se propone modificar la redacción del inciso tercero del artículo 37, de forma de aclarar que la oferta pública es “de valores”. Cabe precisar que dentro de la emisión de valores, se encuentra comprendida ya sea la emisión de valores escriturales de registro centralizado y/o descentralizado, por lo que no es necesario prever una categoría específica de emisor de activos virtuales valores en tanto se establezca la categoría de activo virtual valor como una especie de valor escritural, lo que en el Proyecto se refleja a través de la propuesta de sustitución del artículo 14 de la Ley de Mercado de Valores Nº 18.627. Asimismo, se advierte la necesidad de eliminar la referencia a la Ley Nº 16.749, de 30 de mayo de 1996, que fue derogada por el artículo 138 de la Ley Nº 18.627.
Con las modificaciones propuestas, tanto los sujetos previamente regulados como las nuevas entidades incorporadas que operan con activos virtuales, quedarán sujetos a los poderes de supervisión y control del Banco Central del Uruguay.
En otro orden, los emisores de activos virtuales que puedan considerarse dinero electrónico se encontrarán sujetos a las disposiciones de la Ley Nº 19.210, de 29 de abril de 2014. En particular, el artículo 4º dispone que “Las instituciones emisoras de dinero electrónico deberán obtener la autorización previa del Banco Central del Uruguay (BCU) para desarrollar esa actividad y quedarán sujetas a las disposiciones de la presente ley, a su reglamentación y a las normas generales e instrucciones particulares que dicte el BCU. Para el otorgamiento de la autorización para operar como institución emisora de dinero electrónico, el BCU tendrá en cuenta razones de legalidad, de oportunidad y de conveniencia.
Las instituciones emisoras de dinero electrónico que infrinjan las leyes y decretos que rijan su actividad o las normas generales e instrucciones particulares dictadas por el BCU, serán pasibles de las sanciones previstas en el artículo 20 del Decreto-Ley Nº 15.322, de 17 de setiembre de 1982, en la redacción dada por el artículo 2º de la Ley Nº 16.327, de 11 de noviembre de 1992, y por el artículo 6º de la Ley N° 17.613, de 27 de diciembre de 2002”. No se advierte la necesidad de incorporar modificaciones a la norma transcripta. En definitiva, con las modificaciones propuestas, tanto los sujetos previamente regulados como las nuevas entidades incorporadas que operan con activos virtuales, quedarán sujetos a los poderes de supervisión y control del Banco Central del Uruguay.
V. – Control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Necesidad de regulación y control de los activos virtuales no financieros.
El carácter virtual y descentralizado de los activos virtuales permite a cualquier agente operar con un alto grado de anonimato, al margen de fronteras, marcos jurídicos e infraestructuras financieras. Esto abre la posibilidad de que los activos virtuales puedan ser utilizados como medios para el financiamiento de actividades ilícitas y como herramienta de lavado de activos, por lo que se han elaborado diversas recomendaciones internacionales y buenas prácticas para mitigar estos riesgos. En ese sentido, el Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (GAFI) actualizó su guía para regular los activos virtuales. Los estándares del GAFI requieren que los países evalúen y mitiguen sus riesgos asociados con las actividades y proveedores financieros de activos virtuales, autorizar o registrar a los proveedores y someterlos a supervisión o seguimiento por parte de las autoridades nacionales competentes. Todas las personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco Central del Uruguay están también sujetas al contralor del lavado de activos y financiamiento del terrorismo por la actividad desarrollada (artículo 12 de la Ley Nº 19.574, del 20 de diciembre de 2017). Por lo tanto, las entidades que realicen operativas con activos virtuales y se encuentren incluidas en el inciso 2 del artículo 37, estarán sujetas a los contralores de lavado de activos y financiamiento del terrorismo establecidos en las leyes vigentes.
Ahora bien, el artículo 37 de la Carta Orgánica refiere a otro grupo de entidades que “también reglamentará y controlará” a través de la Superintendencia de Servicios Financieros, desarrollado en el inciso 4. La discriminación entre las entidades del inciso 2 y el inciso 4 se formula en atención a la finalidad o designio con que la Superintendencia de Servicios Financieros y el Banco Central del Uruguay deben desempeñar a su respecto las potestades que la legislación les confiere. Respecto a las entidades del inciso 4, las finalidades a perseguir por parte del Banco Central del Uruguay y la Superintendencia de Servicios Financieros aparecen precisamente determinadas y serán la protección de los consumidores y/o la prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Dispone luego la norma en el inciso 5 que, respecto de los numerales I) y II) del inciso 4 (entidades que realicen colocaciones e inversiones financieras con recursos propios o con créditos conferidos por determinados terceros y las que se limiten a aproximar o asesorar a las partes, en negocios de carácter financiero, sin asumir obligación o riesgo alguno), la reglamentación y fiscalización se limitará a otorgar la adecuada información a los consumidores, procurar la protección de los mismos respecto a las cláusulas abusivas y la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. También establece que la reglamentación y fiscalización de actividades de las entidades comprendidas en los numerales III) y IV) del inciso 4 (las entidades que presten servicios de transferencias de fondos y las personas físicas o jurídicas comprendidas en el artículo 20 de la Ley Nº 17.835, de 23 de setiembre de 2004 -actualmente artículo 25 de la Ley Nº 19.574, de 20 de diciembre de 2017- se limitarán a la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo). Por último, para el numeral V), entidades que presten servicios auxiliares, adopta un criterio diferente, según la finalidad con que deban ejercer los poderes sobre las entidades supervisadas. Se entiende que los proveedores de servicios de activos virtuales que desarrollen actividades con activos que no se consideren financieros, por ejemplo los activos virtuales de intercambio, deben ser incluidos en la segunda categoría de reglamentación y fiscalización del inciso 5, confiriéndole al Banco Central del Uruguay potestades de regulación y fiscalización a los solos efectos del lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
Por lo expuesto, se sugiere modificar la redacción del artículo 37, inciso 4, numeral III), agregándole la frase “presten servicios de compraventa de activos virtuales comprendidos en la definición que al efecto adopte el Banco Central del Uruguay”. De esta forma, con las modificaciones propuestas, todas las entidades que operen con activos virtuales en el Uruguay quedarán sujetas al control de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, integren o no el sistema financiero nacional.
VI.- Propuesta
Como técnica legislativa, se ha optado por sustituir los artículos en su totalidad para evitar referencias a incisos, numerales y literales, incorporando los agregados que constituyen el objeto de la presente iniciativa legislativa.
